내각제 이야기(4)-독일 내각제의 역사

독일 의회의 역사는 '제국의회'(Reichstag)라는 이름이 처음 사용된 1489년으로 거슬러 올라간다. 제국의회는 777년 카롤루스 대제가 작센 왕국과의 전쟁 중 처음으로 소집한 제국회의에 기원을 둔다. 카롤루스 대제의 제국회의는 자문기능을 수행하고 군주를 선출하기도 하였는데 최초의 독일 왕 하인리히 1세도 919년 프리츨라에 모인 제후공작들이 선출하였다. 그러나 이 회의는 14세기까지 관습적으로 황제의 필요에 따라 간헐적으로 열렸으며 1489년에 이르러서 제국의회(Reichstag)라는 이름으로 불리게 되었다. 이후 1495년 신성로마제국 황제 막시밀리안 1세가 제국개혁을 목표로 제국의회를 소집한 이래 제국의회는 신성로마제국의 중요한 의결 기구 중 하나가 되었다. 1806년 신성로마제국이 붕괴하고 1815년 빈체제를 통해 독일은 이전의 신성로마제국에 속해 있던 연방국가들을 모아 독일 연방을 수립하고 신성로마제국 시대의 제국의회를 본 따 소속 왕국과 주권국가의 대표로 구성된 연방의회(Bundestag)를 프랑크푸르트에 결성하였다.

이후, 독일은 1848년 2월 프랑스 혁명의 영향을 받아 1848년 3월 혁명을 일으켜 독일 최초 선거를 통해 구성된 민주적 의회인 프랑크푸르트 국민회의를 설치하였다. 같은 해 5월 18일 프랑크푸르트에서 열린 국민회의는 1년이라는 시간 끝에 헌법을 채택하고 오스트리아를 제외한 독일어 사용권 국가를 중심으로 통일국가를 구성하고 프로이센 국왕을 황제로 추대하여 입헌군주제 국가를 수립하고자 하였다. 그러나 왕권신수설을 신봉하던 당시 프로이센 국왕 빌헬름 4세가 시민추대를 거부하자 국민의회가 급속히 와해되면서 다시 독일연방의 연방의회가 복원되었다.

출 처: https://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%8F%85%EC%9D%BC%EC%9D%98_%EB%82%B4%EA%B0%81%EC%A0%9C

 

1871년 독일제국이 세워지면서 기존의 연방의회는 제국의회가 계승하게 되었다. 독일제국의 헌정은 입헌주의에 기반하여 군주, 총리, 연방참사원(상원), 제국의회(하원) 등의 권력기관으로 구성되었다. 그런데 연방주의적 질서를 반영하여 구성된 연방참사원이 점차 제국정부의 부차적 존재로 역할이 제한되면서 제국의회가 중요 의사결정 기관으로 부상하였다. 그러나 총리는 황제에 대해서만 책임을 졌으며 내각을 입법부가 통제하는 영국식의 내각제 체계는 갖추지 못했다는 평가를 받는다. 이로 인해 독일제국 말기에 행정권력에 대한 의회의 통제 문제가 주요 정채개혁 문제로 떠올랐다.

이후 독일제국이 1차 대전에서 패전하면서 멸망하고 바이마르 공화국이 수립되었고 바이마르 국민회의는 1919년 8월 새 헌법을 가결하여 의원내각제를 채택하였다. 바이마르의 정체에 대해서는 의원내각제로 보는 시각과 이원집정부제로 보는 시각이 양립하는데 이원집정부제로 보는 이유는 일반적인 의원내각제와 달리 쫓겨난 황제를 대신하는 것으로 여겨졌던 대통령의 역할이 막강했기 때문이다. 대통령은 총리 임명권, 의회 해산권을 가졌고 원내 과반수가 나오지 않으면 의회 기능을 정지하고 대통령 비상대권으로써 국가를 통치할 수 있었다. 그러나 바이마르의 정체는 프랑스의 이원집정제와는 결을 달리한다. 프랑스는 평소 대통령제처럼 운용하다 동거정부 하에서 총리에게 권한이 넘어가 내각제처럼 운용되지만, 바이마르 공화국은 평시에 대통령은 국가수반으로의 의전상의 역할에 그치고 내치와 외교, 국방 업무까지 국정의 책임이 모두 총리에게 있었기 때문이다. 즉, 바이마르 공화국에서 대통령의 권한이 막강하기는 했으나 이 권한은 의회 권력이 작동하지 않을 때만 행사되었다. 바이마르의 정체를 의원내각제로 보는 것은 이 때문이다. 그러나 국민의 의사를 잘 반영하기 위해 고안된 비례대표제로 인해 군소정당이 난립하게 되고 연립정부를 구성하더라도 과반수 의석이 확보되지 않아 정치혼란이 계속되다가 히틀러의 등장으로 바이마르 공화국의 의원내각제는 기능을 상실하게 되었다.

바이마르 공화국의 몰락과 히틀러 시대의 종말을 거치면서 오늘날 독일은 정치적 혼란을 피하고 독재자의 출현을 막기 위해 의원내각제에 기반 한 정체를 고안하였다. 히틀러 시대의 문제점을 방지하기 위해 연방제, 권력분립의 강조, 대통령 권한 축소, 총리 지위 강화 등의 방안을 마련하고, 군소정당의 난립과 소수의 지지에 의한 극단주의 정당 출현을 방지하기 위해 선거법에서 5%의 진입장벽을 도입하였다. 이러한 제도 하에서 독일의 실질적인 행정권은 행정수반인 연방총리가 갖고 연방대통령은 상징적 국가원수로서 형식적이고 의전적인 역할을 하는 의원내각제의 정치체제를 갖추게 되었다.

 

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참고자료

․der Reisende - Travels in Germany:티스토리. #483. 실패했지만 성공한 혁명, 프랑크푸르트 국민의회 (tistory.com)

․위키백과. 의회주의의 역사 - 위키백과, 우리 모두의 백과사전 (wikipedia.org)

․나무위키. 독일 제국 - 나무위키 (namu.wiki)

․코메디닷컴(2014.08.07.). 부리부리한 눈빛... 아직도 통독 황제의 위엄이 - 코메디닷컴 (kormedi.com)

․나무위키. 바이마르 공화국 - 나무위키 (namu.wiki)