내각제 이야기(5)- 일본 내각제의 역사

 

일본은 1889년 제국헌법에 따라 제국의회를 설치한 후, 제2차 대전에 패배하면서 1947년 헌법 개정을 통해 양원제 의회를 설치하여 오늘에 이르고 있다.

일본에서 내각이라는 용어가 공식적으로 처음 사용된 것은 1879년 3월 10일 내각서기관이 설치되면서부터다. 당시 내각서기관 직제는 내각서기관장 1명과 내각서기관 2명으로 구성되었는데 내각서기관장은 내각의 문서 및 궁내업무를 관리하고 내각서기관은 내각의 문서 정리와 조칙명령 초안 작성을 업무로 하였다. 초기 내각에서는 참사원과 제도취조국이 중추세력으로 기능하였다. 이 중 참사원은 프랑스의 Conseild' Etat의 제도를 모델로 설치되었는데 참사원설치직제에 따르면 참사원은 태정관에 속하여 내각의 기획기능, 각 성에 대한 법률규칙 등에 대한 통제ㆍ조정 기능, 참사원과 원로원 간 권한의 다툼 및 지방관과 지방의회와의 법률ㆍ권한 다툼에 대한 심리 기능을 담당하였다. 그리고 제도취조국은 메이지 헌법체제를 구축하고 태정관제도를 대신하는 내각제도의 설치를 담당하였다. 이후 참사원과 제도취조국은 내각제도의 창설과 함께 폐지되었다.

출처ㅣ 나무위키 일본/정치(https://namu.wiki/w/%EC%9D%BC%EB%B3%B8/%EC%A0%95%EC%B9%98)

 

1885년 12월 22일 태정관통달69호 및 내각직권 반포로 태정관제도가 폐지되고 이토 히로부미를 수상으로 한 초기내각이 성립되었는데 이를 일본 내각제도의 탄생으로 본다. 이 때의 일본내각제는 프러시아의 대제상제를 모델로 하였는데 내각총리대신과 외무, 내무, 대장, 육군, 해군, 사법, 문무, 농산, 체신 등의 대신을 설치하였다. 내각직권의 반포로 내각총리대신의 보좌기구로 법제국과 내각서기관실을 두었는데 법제국은 행정부, 법제부, 사법부의 삼부로 구성되었으며 내각서기관실은 법제국 설치 이후 기존의 내각서기관국을 개칭하여 설치되었다.

한편, 명치유신 이후 계속된 민선의회의 설립요구는 1889년 대일본헌법이 제정되고 1889년 귀족원과 중의원으로 구성된 양원제 제국의회가 설치되면서 결실을 맺었다. 그러나 프러시아를 모방한 내각제 하에서 집행권과 입법권을 천황이 행사하도록 하면서 의회는 천황의 입법권을 보좌하는 역할에 그쳤다. 그리고 의회를 통과한 법안도 효력을 갖기 위해서는 천황의 재가를 받아야 했으며 의회의 소집, 개회, 정회, 폐회, 회기연장 등도 모두 천황의 대권사항에 속하였다. 따라서 이 때의 내각제에서는 의회 해산과 불신임과 같은 내각과 의회 간의 신임관계는 성립되지 않았다. 또 메이지 헌법 하에서는 소위 초연내각이 구성되었는데 이 초연내각은 의회와 상관없이 구성되었다. 그러나 정당이 세력화하면서 1894년 처음 자유당과 정부가 제휴하여 정부당이 나타나게 되었고 자유당과 진보당이 결합한 헌정당이 하원에서 다수를 확보하여 내각을 구성하게 되었다.

이후 1924년부터 의회와 내각이 융합되었는데 천황의 명을 받아 정당의 지도자가 정당내각을 구성하여 각료와 정부차관을 수상이 속하는 정당에서 임명하도록 하였다. 그러나 이러한 의원내각제의 관행은 1932년 만주사변을 계기로 대두된 전체주의로 인해 붕괴되었다.

제 2차 세계대전에서 패배한 일본은 헌법을 개정하여 중의원과 참의원의 양원제 국회를 구성함으로써 국회를 국권의 최고기관으로 전환시켰다. 일본 국회는 참의원과 중의원 중 중의원이 국회운영의 중심역할을 한다. 중의원은 총리인선, 예산편성, 조약비준 등의 권한을 갖고 참의원은 그 전신인 1889년 제국헌법 하의 귀족원을 대신한 것으로 중의원을 견제한다. 이러한 일본의 의회제도는 일본이 군국주의 세력을 부활시키지 못하도록 연합군 총사령부가 주도한 개혁의 일환이었다. 헌법 개정과정에서 일본은 천황주권을 근간으로 하여 의회제도를 설계할 것을 주장하였으나 연합군 총사령부는 국민주권의 원리 하에 일본 국회의 우월한 지위를 보장하는 방향으로 헌법 개정을 추진하였다. 이 결과로 탄생한 일본의 의원내각제는 몇 가지 특징을 갖는다. 수상의 경우, 제1당의 당수가 수상이 되는 영국과 달리 일본은 의회의 의결을 거쳐 수상이 지명되고 양원 간 의견이 다르면 중의원의 결정을 우선한다. 그리고 일본은 의원이 아닌 사람도 각료가 될 수 있다. 또 내각제 운영과 관련하여 전쟁 이전 일본은 본회의 중심주의였지만 전쟁 이후 위원회 중심주의를 취하고 있다. 이러한 특징들로 인해 일본의 내각제는 내각의 능력이 취약하다는 평가를 받는다.

 

참고문헌

김용복(1999). 일본형 내각제의 특징: 내각, 여당정치가, 관료의 상호관계. 한국정치연구, l8: 291-309.

문광삼(2003). 일본의 의원내각제 연구. 부산대학교 법학연구, 44(1): 153-173.

정시구(2009). 일본 초기 의원내각제의 태정관제. 한국행정사학지, 25: 109-132.

윤희일(2014.11.18.). 4년 임기 중의원 입법 중심적 역할… 전후 23번째 해산. 경향신문.

하세헌(2001). 전후(戰後) 일본의 의회개혁과 미국식 상임위원회제도의 변용. 한국정치학회보, 35(2): 261-282.