내각제 이야기(7)- 우리나라의 내각제-2

제헌헌법의 시행으로 대통령중심제 국가가 되었지만 의원내각제적 요소가 혼재된 대통령중심제였다. 대통령을 국회에서 간접적으로 선출하고, 의원내각제의 수상에 해당하는 국무총리를 국회의 동의를 구하여 임명하고, 대통령과 국무총리 그리고 국무위원이 국정문서에 함께 서명하도록 한 부서제를 둔 것은 모두 의원내각제의 요소가 가미된 것이었다. 1952년 발췌개헌에서 대통령제를 간선제에서 직선제로 바꾸어서 대통령제가 강화되었지만, 한편으로는 양원제로 전환된 국회의 민의원에 국무원 불신임권을 부여함으로써 오히려 의원내각제의 요소가 새롭게 추가되기도 하였다.

이승만이 4.19혁명으로 대통령직에서 물러나고 헌법 개정으로 제2공화국이 출범하면서 의원내각제의 요소가 남아 있던 대통령제는 폐지되고 우리나라는 의원내각제 국가로 다시 출발하게 되었다.

2공화국의 의원내각제는 고전적 의원내각제를 표방하여 행정권을 이원화 하였다. 국가적 명의의 행위는 국가원수인 대통령이 수행하도록 하고 행정권은 국무원의 책임 하에 수행하도록 하였다. 그리고 국무원의 의결과 발의 및 관계 국무위원의 부서에 의해서만 대통령이 권한을 행사할 수 있도록 하였다. 그러나 2공화국의 대통령이었던 윤보선은 명목상의 국가원수임에도 불구하고 공공연히 장면정권과 반목하였으며 공무원 인사와 국군통수권을 두고 대립하였다.

한편으로는 일당독재의 가능성을 차단하고자 대통령에게 계엄선포 거부권을 부여하고 정부가 정당 해산을 소추할 때 대통령의 승인을 받도록 하였다. 이와 관련하여서는 당시 개헌기초위원회 정헌주 위원장의 본회의 개헌안 제안 설명에도 잘 나타나 있다.

 

대통령의 계엄선포권도 물론 그 명의만을 빌리는 명목상의 권한에 불과하기는 하지만 다만 국무회의의 계엄선포에 관한 의결이 정치파동 시에 있어서와 같이 반대당을 탄압하기 위한 정치적인 것일 때에는 그것을 억압하기 위해서 가지고 대통령에게 그 선포에 대한 거부권을 부여했습니다. 그 둘째는 제13조 2항 단서의 규정에 의하여 정부가 정당의 해산을 헌법재판소에 소추에 있어가지고는 대통령의 승인을 요하게 했습니다. 물론 이것은 정부의 반대당의 탄압을 억제하기 위한 필요한 수단으로 생각하고 있는 것입니다(헌법개정안 , <제35회 국회임시회의 속기록 제33호>, 13쪽).

 

출처: 나무위키. 장면 내각( https://i.namu.wiki/i/rkz8mw7uucKGMZKJDS2e3TD-1xlxifEW7pj0fhUlfxGuJEWlmXfAOOEhcfI7MiBbpCu_M47IjE1wmXYmGxU1Yf1uprI0KlryqaIuXH-X15ZWkS2wivIjZc9WwekQ7BHpmz2c4Gg9-cUDHW-fgm1hXA.webp).

 

그리고 2공화국 의원내각제는 국회의 정부 불신임권과 정부의 국회해산권을 명시하여 권력 균형의 원리를 구현하고자 하였다. 그러면서도 국회가 정부를 불신임하거나, 조약비준을 거부하거나, 총예산안이 법정기일에 통과되지 못하여 불신임에 준하는 상황이 발생할 때만 정부가 국회를 해산할 수 있도록 하여 국회해산권이 반대당 탄압의 도구로 활용되거나 국회해산에 따르는 정국의 불안정을 해소하고자 하였다. 그런데 고전적 의원내각제에서 여당이 총선에서 승리하면 내각이 그대로 존속하는 것과 달리 2공화국의 의원내각제는 고전적 의원내각제를 표방하면서도 민의원 총선거 후 민의원이 최초 소집한 때 국무원이 총사직하도록 규정하여 정부의 존속을 국회의 존속에 예속시켰다는 점을 특징으로 갖는다.

한편, 제2공화국의 의원내각제 하에서 국회의 양원제가 실질적으로 갖추어졌다. 1952년 발췌개헌으로 우리나라 국회는 민의원과 참의원의 양원제를 채택하였으나 자유당의 거부로 참의원 선거가 실시되지 못하다가 1960년 총선에서 민의원 선거와 함께 최초의 참의원 선거가 치러졌기 때문이다. 양원제 하에서의 민의원은 하원에 해당하고 참의원은 상원에 해당하는데, 이후 박정희의 5.16정변으로 제2공화국이 막을 내리면서 1960년 참의원 선거는 우리나라 역사상 처음이자 마지막 선거가 되고 말았다. 이 때의 참의원 의원의 임기는 6년, 민의원 의원의 임기는 4년이었으며 참의원은 3년마다 정수의 2분의 1을 다시 선출하도록 하였고 의원 정수는 민의원 의석수의 4분의 1을 넘지 않도록 제한하였다.

 

참고문헌

오제연(2015). 제2공화국 시기 윤보선 대통령의 헌법상 권한과 정치 관여 논란. 한국인물사연구, 23: 365-398.

위키백과. 대한민국 제2 공화국(https://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%8C%80%ED%95%9C%EB%AF%BC%EA%B5%AD_%EC%A0%9C2%EA%B3%B5%ED%99%94%EA%B5%AD)

이병규(2010). 제2공화국 헌법상의 의원내각제. 공법학연구, 11(2): 219-257.

중앙선거관리위원회 사이버역사관. 선거이야기>역사상 최초이자 마지막 참의원 선거(https://museum.nec.go.kr/museum2018/bbs/6/3/1/20170912155756377100_view.do?article_id=20230718155512885100&article_category=9).

한국민족문화대백과사전. 의원내각제(https://encykorea.aks.ac.kr/Article/E0043345).